Veiligheid organiseren langs ‘de veiligheidsketen’ biedt de grootste kans op bescherming, profetisch aangekondigd onheil uitgezonderd. Het COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement bestudeert al enkele decennia crises en rampen. Adviseur-onderzoeker Ronald Bron probeert een verbinding te leggen tussen de inzichten van het COT en rampen in een bijbelse context.[1]
Natuurrampen zijn van grote betekenis voor samenlevingen. Maar al te vaak vormen zij markeringspunten in de geschiedenis en tijdperken worden rondom rampen aangeduid. Dit komt allereerst door het feit dat zij zich spontaan voordoen en non-discriminatief zijn: zij treffen iedereen die zich op de plek van de ramp bevindt op een onverwacht moment. Maar ook door hun verwoestende karakter: ogenschijnlijk welvarende samenlevingen of onderdelen daarvan kunnen zomaar ten einde komen.
Dat is in de huidige tijd niet anders dan in de bijbelse geschiedenis. We kennen New Orleans voor en na de orkaan Katrina, net zoals we de aarde kennen voor en na de grote vloed van Noach: het is voor iedereen duidelijk dat er iets fundamenteel is veranderd als gevolg van de bedoelde gebeurtenis. Sommige plaatsen kennen we alleen omdat ze in verband worden gebracht met een natuurramp, terwijl zij zelf deze ramp niet hebben overleefd. Sodom en Gomorra bestonden tot het moment dat zij met vuur uit de hemel werden vernietigd, net zoals we Pompei en Oplontis ook alleen kennen tot het moment dat de Vesuvius uitbarstte.
In deze bijdrage worden rampen bekeken vanuit wetenschappelijk en beleidsmatig perspectief.
Man-made en natural
De kwalificatie ‘natuurramp’ wordt over het algemeen achteraf aan een natuurlijk verschijnsel gegeven: niet elke aardbeving, vulkaanuitbarsting, vloedgolf of langdurige droogte kennen we als natuurramp. De kwalificatie ‘ramp’ volgt wanneer er grote ontwrichtende effecten zijn op een systeem of samenleving. De aardbeving in Alaska op 27 maart 1964 was de op twee na zwaarste ooit met een kracht van 8,4 op de schaal van Richter. Ondanks enorme verwoestingen in de natuurlijke omgeving werden uiteindelijk 130 menselijke slachtoffers geteld: 9 als direct gevolg van de aardbeving en 121 door de daaropvolgende tsunami’s in Canada, Californië en Hawaii. Deze aardbeving kreeg niet de kwalificatie natuurramp, maar die van 26 december 2004 – in kracht vergelijkbaar met de aardbeving van 1964 – wel. De reden is de impact van de gebeurtenis: honderdduizenden slachtoffers door tsunami’s op dichtbevolkte gebieden en grote schade aan gebouwen en infrastructuur.
In de literatuur wordt bij catastrofale incidenten onderscheid gemaakt tussen man-made disasters en natural disasters. Man-made disasters zijn rampen die ontstaan door bewust (sabotage en dergelijke) of onbewust (fouten, ongelukken) menselijk handelen. In deze categorie vallen gebeurtenissen als terrorisme (11 september), pandemieën (Spaanse griep begin 20e eeuw), bioterrorisme, rampen met chemische of giftige stoffen (Bhopal, 1984) en radiologische of nucleaire incidenten (Tsjernobyl). De grens tussen deze twee typen is vaag, er wordt wel geargumenteerd dat natuurrampen als gevolg van recente klimatologische veranderingen als man-made disasters gelden. In effect hoeven de verschillen tussen natuurrampen en man-made disasters niet groot te zijn: ook de laatste categorie is non-discriminatief, komt onverwacht en krijgt de kwalificatie ‘ramp’ afhankelijk van de schade en het aantal slachtoffers.
Het verschil tussen natural disasters en man-made disasters is wel dat deze laatste beheersbaarder lijken: menselijk handelen is corrigeerbaar en fouten zijn vermijdbaar en daarmee het ontstaan van dergelijke rampen ook. Toezicht op bedrijfsprocessen van riskante industrieën, vergunningsystemen en voorschriften rond gevaarlijke stoffen behoren – naast opsporing en vervolging van overtreders – tot de ingezette beheersingsmaatregelen. Voor natuurrampen geldt echter maximaal dat het eventuele ontstaan ervan gemonitord kan worden, waarna bijvoorbeeld snelle evacuatie resteert om de gevolgen ervan zoveel mogelijk te beperken. De evacuaties uit New Orleans en Texas als gevolg van de orkanen Gustav en Ike in september 2008, maar ook de ontwikkeling van een tsunami-waarschuwingssysteem rond de Indische oceaan, zijn voorbeelden van dergelijke pogingen.
In de bijbelse context is het verschil tussen natuurrampen en man-made disasters nog minder helder. Verwarrend is ook dat in de juridische terminologie gebeurtenissen die buiten enige menselijke controle liggen (en waarvoor niemand aansprakelijk is) worden aangeduid als een ‘act of God’. Hoewel daarmee wordt bedoeld dat er sprake is van een spontaan en onbeïnvloedbaar verschijnsel, wekt de betiteling wel degelijk de suggestie dat beïnvloeding mogelijk is, namelijk via God. In de bijbelse context is dat ook zo, omdat een aantal beschreven rampen niet zouden zijn gebeurd als bepaalde ontwikkelingen (ongehoorzaamheid, afgoderij) zich niet hadden voorgedaan. Het is dan ook niet zo gek dat rampen in het algemeen een religieuze connotatie kennen: waren zij echt spontaan of is hier sprake van goddelijke interventie en wie heeft dan de schuld? Het feit dat de aardbeving in Alaska uit 1964 op Goede Vrijdag plaatsvond (net zoals de aardbeving die beschreven wordt in Mattheüs 27:54[1] bij het sterven van Jezus) en de tsunami in 2004 met kerst, geeft verder voeding aan dergelijke overwegingen.
Rampen in de Bijbel
Vanaf het begin van het scheppingsverhaal komen natuurrampen voor. In Genesis 6 wordt allereerst de zondvloed genoemd, waarvan het moment en de omvang werd bepaald door God. In Genesis 12 is de eerste vermelding van een hongersnood, die Abram dwingt om naar Egypte uit te wijken. Vervolgens wordt in Genesis 19 de verwoesting van Sodom en Gomorra beschreven: zwavel en vuur uit de hemel. In Exodus wordt de serie rampen beschreven die Egypte treffen: vervuild oppervlaktewater, overlast van verschillende dieren, veepest, chemische vervuiling, hagel, langdurige zonsverduistering en uiteindelijk massale personensterfte. In 1 Koningen 19 wordt ook een serie gebeurtenissen beschreven die potentiële natuurrampen zijn: als Elia op de Horeb is wordt hij achtereenvolgens geconfronteerd met een verwoestende orkaan, een aardbeving en vuur. Datzelfde doet zich voor in Openbaring, daar treffen series van rampen (aardbevingen, epidemieën) bij wijze van oordeel de aarde.
Opvallend is dat vergelijkbare rampen soms wel voorafgegaan worden door een wilsbesluit en in andere gevallen niet. De aardbeving in 1 Koningen 19 was bedoeld, die in Amos 1:1 en Zacharias 14:5 lijken daadwerkelijk spontane gebeurtenissen. De instorting van de toren van Siloam met achttien slachtoffers (Lucas 13:4) lijkt een spontane gebeurtenis, terwijl de instorting van de muren van Jericho (Jozua 6:20) gepland was in het kader van een oorlog. Het al dan niet aanwezig zijn van een wilsbesluit is een relevant onderscheid, dat hieronder wordt toegelicht.
Overheidstaak
Het bieden van zowel maatschappelijke veiligheid als fysieke veiligheid is een existentieel doel van de overheid. In Nederland is de bescherming van de bevolking tegen overstromingen al eeuwenlang een vanzelfsprekende overheidstaak[2] net als de bescherming tegen andere natuurrampen. Tegelijkertijd speelt de overheid een belangrijke rol bij risicobeheersing door het opleggen van normen aan burgers en bedrijven die belangrijke risico’s moeten beperken.
Een recente ontwikkeling in Nederland is de ontwikkeling van Veiligheidsregio’s. Veiligheidsregio’s zijn ontstaan om te komen tot een samenhangend, multisectoraal en minder vrijblijvend crisisbeheersingsstelsel, waarbij ‘de veranderende aard van (toekomstige) risico’s en crises, alsmede het huidige diffuse en onvoorspelbare dreigingsbeeld een organisatie vereisen van crisisbeheersing, die in hoge mate veerkrachtig is en kan inspelen op snel wisselende omstandigheden’.[3] Multidisciplinaire samenwerking is daarbij het primaire uitgangspunt. Binnen veiligheidsregio’s werken hulpdiensten regionaal samen om te komen tot een zo goed mogelijke voorbereiding op rampen en crises, onder meer door gemeenschappelijke oefeningen, afspraken over bestuurlijke aansturing en afstemming van middelen en maatregelen.[4]
Parallel aan de ontwikkeling van veiligheidsregio’s zijn diverse kwaliteitsnormen ontwikkeld, gericht op rampenbestrijding en crisisbeheersing. Bijvoorbeeld via de Wet Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding (WKR)[5], die nadruk legt op risicobewustzijn, planvorming, oefening en regionale samenwerking. Het Landelijk Beraad Crisisbeheersing heeft basisvereisten ontwikkeld voor de processen in de hoofdstructuur van de rampenbestrijding en crisisbeheersing: melding en alarmering, op- en afschaling, leiding en coördinatie.[6] De Inspectie Openbare Orde en Veiligheid, onderdeel van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), toetst via de Algemene Doorlichting Rampenbestrijding met een gestandaardiseerd onderzoek periodiek de kwaliteit van de rampenbestrijdingsorganisaties.[7]
Een belangrijk inzicht bij het beschermen van een sociaal systeem geeft de veiligheidsketen. De veiligheidsketen is een door de Amerikaanse Federal Emergency Management Agency ontwikkelde structuur die in de jaren negentig in Nederland door het ministerie van BZK is geïntroduceerd.[8] Tal van overheidsmaatregelen zijn op basis van de veiligheidsketen ontwikkeld.
De schakels van de keten houden kortweg het volgende in:
- Proactie is beleid gericht op het voorkomen dat zich risico’s voordoen: het aanpakken van de oorzaken van onveiligheid. Vooral op het terrein van ruimtelijke ordening en infrastructuur kan vroegtijdig rekening gehouden worden met het ontstaan van veiligheidsrisico’s. Het voorkomen dat men woonwijken bouwt nabij een chemische fabriek, is een proactieve maatregel.
- Preventie is er op gericht om risico’s zoveel mogelijk te beperken en de gevolgen van eventuele rampen te minimaliseren. Preventie omvat het stellen van eisen inzake vergunningen voor gebouwen (bijvoorbeeld brandtrap), transport en opslag van gevaarlijke stoffen, infrastructuur (bijvoorbeeld vluchtwegen in tunnels, dijken), industrieterreinen, en dergelijke. De bouwvergunning van de Siloamtoren is helaas niet meer beschikbaar, maar had mogelijk de ramp kunnen voorkomen of beperken.
- Preparatie omvat de voorbereiding op de ramp of het incident: planvorming, oefening, opleiding, informatievoorziening en aanschaf van materieel. De ontwikkeling van veiligheidsregio’s en basisnormen, gemeentelijke rampenplannen en oefeningen behoren tot de preparatie.
- Respons is de reactie op een ramp of incident. Men tracht de onveiligheid weg te nemen en zorgt voor de nodige hulpverlening. Voorbeelden zijn: het blussen van een brand, slachtofferzorg, afzetting rampgebied, enz.
Onderzoek leert dat de kwaliteit van de respons vooral afhangt van de voorbereidingen: goede multidisciplinaire preparatie is de sleutel tot succesvolle respons.[1] - De laatste schakel is de nazorg. Deze fase omvat de terugkeer naar de normale situatie. De nazorg betreft activiteiten als verdere medische en sociaal-psychische slachtofferzorg, milieuzorg, wederopbouw. Ook het evalueren van de aanpak van de ramp is een onderdeel van de nazorg, zoals het COT vaak doet en deed en zoals de laatste jaren ook de Onderzoeksraad voor Veiligheid. Na de rampen in Volendam en Enschedé zijn zelfs speciale onderzoekscommissies opgericht. Evaluaties van rampen en crises geven informatie over versterking van alle schakels van de keten, daarom is de veiligheidsketen een gesloten systeem.
Het zal duidelijk zijn dat proactief beleid met name bij man-made disasters vruchtbaar is. Risico’s definitief uitbannen heeft begrijpelijkerwijs de voorkeur boven hulpverlening en herstel. Voor wat betreft natuurrampen ligt de nadruk vooral op preparatie: wanneer zich een natuurramp – in welke vorm dan ook – voordoet, is een adequate reactie die zoveel mogelijk slachtoffers voorkomt gewenst. Proactie is, behoudens pogingen klimaatverandering te beïnvloeden, geen realistische optie. Preventie biedt enig soelaas, waarbij het voor Nederland vooral gaat om de voorbereiding op wateroverlast. Maar gelet op het grillige en onvoorspelbare karakter van natuurrampen, komt het vooral aan op het voorbereid zijn van de samenleving: informatievoorziening aan burgers (zoals de campagne Denk Vooruit[2] maar ook het weeralarm dat door het KNMI wordt afgegeven) en het zorgen voor een goede preparatie van overheid en hulpdiensten.
Handvat
Een interessante vraag is of de veiligheidsketen een handvat biedt bij het beter beheersen van bijbelse rampen. Problematisch hierbij is dat de overheid die beleid zou moeten initiëren vaak onderdeel van de oorzaak was: de ongehoorzaamheid ten opzichte van God van verschillende koningen van Israël en Juda was bijvoorbeeld de oorzaak van verschillende profetieën met de aankondiging van rampen.[3]
Daarmee wordt echter wel direct een proactieve maatregel zichtbaar: als de causale oorzaak van een ramp ongehoorzaamheid is, is de adequate reactie daarop het proactief wegnemen van het risico, namelijk (gaan) voldoen aan de voorschriften van God waardoor de dreiging wegvalt (dat wil zeggen de gevraagde bekering, zoals in Ninevé gebeurde in Jona 3:4-10). Het probleem is dat wanneer de waarschuwingen of profetieën niet worden geloofd, er ook geen neiging bestaat om maatregelen te treffen, waarmee de ramp onvermijdelijk wordt.
Concrete preventie
Net als tegenwoordig geldt dat ook niet alle bijbelse rampen proactief konden worden voorkomen. Daarom zijn preventieve maatregelen nodig om de risico’s zoveel mogelijk te beperken. In de Bijbel staan verschillende preventieve maatregelen die moesten voorkomen dat uiteindelijk een wilsbesluit van God tot een ramp zou leiden. Deze maatregelen waren veelal gericht op het voorkomen dat het volk Israël tot afgoderij zou vervallen. Het oudtestamentische verbod op het trouwen met personen uit andere volken (Deuteronomium 7:1-5) of het instellen van de regelmatige offerdienst om God te blijven gedenken (Deuteronomium 12:2-7 en 28) zijn voorbeelden van dergelijke preventieve maatregelen. Maar ook de opdracht om bloed aan de deurposten te strijken voorafgaand aan de uittocht uit Egypte (Exodus 12:7) is een preventieve maatregel. Andere preventieve maatregelen zijn vooral praktisch van aard, zoals in Deuteronomium 22:8: ‘Als u een huis bouwt, moet u het dak voorzien van een balustrade; anders bent u aansprakelijk wanneer iemand eraf valt.’
Preparatieve maatregelen zijn, zoals beschreven, de basis van een succesvolle respons. Een kenmerkend voorbeeld van preparatie zijn de maatregelen van Jozef ter voorbereiding op de aangekondigde hongersnood in Egypte: teneinde de komende ramp te kunnen beheersen en overleven, werden grote voorraden aangelegd. De vraag is echter welke preparatieve maatregelen mogelijk zijn in situaties waarin een goddelijk wilsbesluit de ramp initieert. Al deze rampen hebben immers een definitief en onomkeerbaar karakter waarbij het resultaat al vaststaat: een gebeurtenis met een verwoestend effect op een gebied of samenleving. Tegen profetisch aangekondigd onheil lijkt weinig te beginnen.
Grootste kans
Of er nu sprake is van natuurrampen, man-made disasters of goddelijke wilsbesluiten: de samenleving moet haar veiligheidsbeleid organiseren langs de veiligheidsketen. Het blijft uiteindelijk de vraag of deze aanpak in alle gevallen volstaat. De veiligheidsregio Sodom en Gomorra was ondanks het multidisciplinair oefenplan niet opgewassen tegen de ramp die hen trof. Preparatie op een wereldwijde zondvloed is eveneens slechts beperkt mogelijk. Desalniettemin biedt deze aanpak wetenschappelijk en beleidsmatig gezien de grootste kans op het succesvol voortbestaan van samenlevingen ondanks optredende rampen van welke oorsprong dan ook.
— Mr.drs. R.P. Bron is senior adviseur-onderzoeker bij COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement in Den Haag.
[1] Bijbelse rampen zijn al eerder gebruikt voor hedendaags veiligheidsonderzoek, bijvoorbeeld Russell R. Dynes (2003), Noah and disaster planning: The cultural significance of the flood story, Journal of Contingencies and Crisis Management 11 (4), p. 170-177.
[2] Zie R. Bron, U. Rosenthal e.a., Informatiedeling in crisisbeheersingsoperaties. COT, 2007
[4] Zie koning Nadab in 1 Koningen 15:26: ‘Hij deed wat slecht is in de ogen van de HEER en volgde het voorbeeld van zijn vader, die de Israëlieten tot zonde had aangezet.’
[5] Waar in deze bijdrage bijbelteksten worden aangehaald, wordt gebruikgemaakt van de NBV-vertaling
[6] Zie o.a. G.E.M. Saeijs, M.H.P. Otten, M.J. van Duin en U. Rosenthal, Essay – de perceptie van veiligheid tegen overstromingen door politici en bestuurders. COT/RIVM, 2004
[7] Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Beleidsplan Crisisbeheersing 2004-2007, juni 2004, p. 9, 23.
[8] Kabinetsstandpunt Veiligheidsregio’s, TK 2003-2004, 29 517, nr. 1, p. 6.
[9] Wet Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding, Staatsblad 184, 2004.
[10] Landelijk Beraad Crisisbeheersing, Basisvereisten Crisismanagement. De decentrale normen benoemd. Den Haag, 2006
[11] Zie http://www.ioov.nl/rampenbestrijding/algemene
[12] Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Integrale Veiligheidsrapportage 1993, p. 15